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我国环境保护公众参与机制中的政府职责

我国环境保护公众参与机制中的政府职责

分类:目标质量   更新:2015/4/13   来源:本站原创

我国环境保护公众参与机制中的政府职责

在我国环保公众参与机制的重要性越来越被各级政府所强调的背景下,作为参与机制的主导力量的政府一方,责任的空缺,职责履行机制的滞后等问题日益凸显。由此,以前端信息发布为重点来探讨政府职责的履行和完善具有很强的实效性与现实意义。这不仅牵涉政府职能转变,还与人权保障,政府管理理念有关。本文从环境法律关系视角政府地位决定因素入手,相继分析了环境法律关系视角政府地位决定因素,政府职责缺位的表现和原因。最后重点讨论政府制度化信息发布制度完善的基本思路及制度内容和问责体系。
    公众参与是当前我国民主建设的热门话题。公众参与机制的特殊性决定了公众在参与的全部过程中需要政府凸显自身的职责。宪法强调政府的职责并不是主张政府依赖,而是为了更好地让环保公众参与机制发挥出其应有的积极作用。突出政府责任可能在短时间内引起管理成本的提高,但是缺能够降低环境保护公众参与机制的总成本。政府的职责的到位也是抑制权力滥用的要求,政府的职责界定明细,权力也就相对缩小了,或者说给其权力设定了界限,完善政府职责也是政治文明的要求。
    一、环境法律关系视角政府主导地位决定因素
    一般的认为,环境保护的公众参与机制指,政府和各个利益群体在参加到环境保护活动中以期达到环境效益的社会机制,着眼于通过公众参与程序与途径的构建,使公众权益能在环保过程中得到保障,并影响环境决策,执行与监管。
    笔者拟从主体,内容,客体的环境法律关系视角综合把握政府主导地位的决定因素。
    首先,主体构成角度上,环保公众参与机制的主体主要包括两个方面:一是政府(参与的相对主体)一方;二是公众(参与的绝对主体)一方。我们的目的是处理好两者之间的关系,渠道是为如何处理好两方关系服务的。公众的环境保护参与权有赖于政府的职责体系的推动与保障,而政府的各项职责和功能的发挥也依赖与公众和政府的互动等参与活动。公众可能因为不满政府而给予社会逆向作用,最终影响环境保护的国家政策的实效。环境问题的解决,往往各方面的成本都是高昂的。单单靠公众的力量是远远不够的,公众分散不集中,市民化,知识水平参差不齐的特性决定了公众的地位需要政府来引导,需要政府职责的完全。
    其次,内容角度上,环境保护公众参与的具体内容主要有信息公开,环境立法、司法参与制度以及环境参与的问责制度。[1]环境信息的公开,政府是当然的公开主体;而公众参与立法,行政参与需要政府的积极作为和让权;司法参与和问责就需要相关的救济以及切实的问责制度。该机制的内容包括政府的服务职责机制以及民众的积极参与机制两个方面。公众参与环保的重大事件还是环保重大规划等公共事务政府都是最终方向的引路人和决策者。“无论公众参与的地位如何重要,相对于政府作为公共物品供给者的决定性地位来讲,它在政府与公众合作治理的模式下,仍然居于次要地位,具有从属性。”[2]公众的参与环境保护的内容在客观上依托于政府职责的完善完备。
    再次,客体角度上。环境作为公共物品,政府的环境管理行为由环境这一公共物品的属性所决定。因为其公共性特点又决定了环境的外部性特征。外部性指私人成本或收益与社会成本或收益的不一致,从而导致资源不能得到有效配置。[3]而外部性的结果是市场失灵。这一连环矛盾要求政府来协调。公众的利益观难免短期,盲目与狭隘性,政府是长远利益和整体利益的代表。环境的公共物品的特性决定了提供主体的政府性,将其外部性内化的社会要求无疑决定了政府作为提供主体的职能。政府的协调公众和“环境”这一公共物品之间矛盾的职能的作用日益凸显。
    二、 强调政府职责的多重依据
    第一,政府职能转变的需要。政府职能是由管理向服务,由大政府向小政府,建设责任政府的,走群众路线的过程。新理念要求政府职责发挥到政府职能的各个方面,特别是职责欠缺的环境保护参与机制中来。服务模式的转变必然要求政府的职责的加强,特别是环境保护这一公共问题,政府职责尽全尽位,便是政府服务于广大公众的体现。精简和高效更需要科学的职责体系。
    第二,环境权的要求。环境权是公私权结合,是政府职责和公众权利的融体。环境权的内容主要包括环境知情权、环境参与权、环境请求权、环境管理权等。其中的环境管理权毫无疑问是政府所享有的,而环境知情权、参与权和请求权是公众所享有的权利。其中的环境参与权和环境知情权直接对应政府的相应职责。
    第三,法律的体现。无论是国际法方面还是国内立法都明确规定了公众的环境保护的参与权。《环境保护法》在总则部分第六条有原则性规定,《环境影响评价公众参与暂行办法》,零七年的《中华人民共和国政府信息公开条例》有明确较为具体的规定,包含了信息公开的主体、程序内容、权利义务及法律责任等问题。同年又制定了新办法《环境信息公开办法》更加明确了公民的信息公开与知情权。
    国际法方面《里约环境与发展宣言》指出,“各国应通过广泛提供资料来鼓励公众的认识与参与”,“每一个人都应能获得公共当局所持有的有关环境的资料”。这个宣言第十条原则承认公众享有参与权。法学界一直把里约热内卢环境与发展大会看作吸收公众参与环境决策的重要里程碑。与二零零一年十月实施的《奥胡斯公约》具体规定了在环境问题上公众获得信息、参与决策和诉诸法律的内容,确立了若干具体原则。
    三、环保公众参与机制中政府职责缺位分析
    (一)政府职责缺位的表现
    公众参与机制中,政府职责的缺位主要体现在激励机制方面,执行层面,调查统计工作以及对其他主体的职责上。
    第一,公众激励机制名存实无。无论是从公众的主动参与的一开始介入来讲还是主动参与的过程中的努力阶段,以及公众的监督乃至举报。政府始终处于一种观望的状态。而缺乏对公众的主动参与行为进行及时的支持及鼓励。政府没有放权给公众,让部分公众或公众团体作为政府的延伸,参与到环境保护这一大“国家全民工程”的开端乃至执法当中去,精神物质奖励方式与渠道都是空缺的。
    第二,重要参与制度与执行层面缺位。比如,听证会制度是重要的公众参与方式之一。听证流于形式同听证制度的优越性发挥也是当前的一个难以解决的矛盾。听证会的参与者往往没有考虑到真正的公众,表面的公正的模式下很难照顾到利益直接相关群体,而形式化主义之风在政府尽其职责的同时仍是一个大的拦路虎。直接后果是有限的公众参与加上参与水平降低的严重后果。即使是参与了我们对决策的实际影响力以及决策结果的利益相关度也是打着问号的。执行层面政府的地方和中央之间的矛盾亦是长期存在的一对矛盾。地方政府与环保部门,特别是市县级的矛盾更是难解开的结,直接折射在环评的后搭车,排污收费,许可制度的实施,环境监测,监察等重点执法节点上的落后实施。便民可操作的公众参与渠道和相关的问责机制的约束才能保证在政府执行层面的广大公众的根本利益的实现和完全。
    第三,环境信息调查和统计工作滞后。严格讲,该部分属于执法范畴,也属于政府的环境管理能力。单独分析旨在强调其前端重要性和基础地位。政府各个相关部门的调查统计工作往往由于各种主观或者客观的因素或者利益因素对统计数据可能存在一定的人为的调整或者调查统计人员的责任感缺失,从源头上不能保证环境信息数据的完全客观。在发布或者提供环境信息给公众的时候,由于部分环境信息涉及到专业技术领域,并不是所有公众能够看懂的,所以需要政府相关技术人士,或者专家组来为大众做出解释,解决这一问题。
    与此同时政府在发布环境信息的同时,在实际上已经对发布的内容进行了主观筛选,一旦关系到其政绩或者名声的利益需要,往往政府相关部门所做的是避而不谈等严重剥夺公众环境信息知情权。最为掣肘的问题,我国不少地区主要是县(区)级政府,没与包括信息发布在内的环境管理能力,有的地方至今没有县级环保部门,即使存在,管理体制的根本束缚难以摆脱,在人才结构性失调与执法队伍落后,资金紧张,历史欠账太多,传统现代的二元矛盾突出,以及地方保护主义盛行,中央部门关系没能理顺的背景下,基层环保能力建设还有很长的路要走。基于依托于宏观管理体制与地方管理能力下的信息能力建设,没有自上而下的改革,中央的全方位支持,地方体制机制革新性探索,以及切实的由内而外的新发展观政绩观的落实,谈统一的,宏观都信息发布构建与改革是毫无意义的。
    第四,其他职责缺位。首先,对于农村的公众参与环境保护,并没有形成有效的参与机制,政府对农村的参与活动指导不足,形式化倾向严重。对于村民的环境信息知情权,多数地方政府并没有很好地保证。 其次,政府对相关利益群体的关注、尊重度不够。再次,政府与NGO的合作、重视。对话远远不够。公众参与环境保护的组织性很差动力不强,渠道不详。但我国的环保NGO数量很少且普遍缺乏政府引导。当然了,这在发达地区和城市会有所不同,但发挥作用的范围渠道以及对政府和公众的影响力发达国家仍存在不少差距。总体讲我国的环保组织与目标和预期作用相差甚远。加强政府和环保NGO的合作和对话也是解决政府和公众之间的客观不和谐的有效途径。
    (二)政府职责缺位的原因
    首先,政府与公众关系不协调。公众参与和政府的参与严重错位,往往是某些政府已经决定的开发项目等,已经开始了,却因为一部分公众的反对而不得不又被迫停止。或者是另一种情形:公众的建议从参与后就很难改变政府已经做出的决定,这是现实中存在的问题。政府的表现最能影响到公众参与的积极性。一般说来,政府参与处于积极主动状态而公众参与总是处于被动状态。公众的心理往往不认为自己的力量能改变什么。从众心理在很大程度上影响公众参与,利益更相关才能更吸引公众的兴趣去参加公众参与。由于政府的不作为,不理会公众的建议建言。往往很大程度上挫伤公众参与的自尊。及其不利于公众参与机制的有效运行。政府的责任不可回避。如果政府的消极不作为达到一定程度则后果是容易导致相关利益群众的偏激事件,或者造成广大群众的麻木和不信任政府的状态。公众在很多时候其实不是不想参与环境保护,而是很多时候公众的呼声相关部门得不到注意,热情、积极性受到很大影响。一般环境纠纷案件并不少,但地方政府为维护社会安定而做出了短期息事宁人的处理,很少被提起诉讼。即使提起了诉讼,但是要么由于法院没有单独的环境纠纷案件分类并且法官受传统办案经验的影响、对环保法律理论和业务亦不熟悉,从而影响到公众以诉讼方式参与环境保护,要么由于环境执法行政机关因无实际的违法企业处罚权申请强制执行而浪费大量的时间成本而不尝失。
    其次,传统的发展观念根深蒂固,与可持续发展观相对立的,持续发展观仍然扎根于不少地方政府负责人,部门领导人的思想意识,特别是企业负责人包括企业职工甚至利益相关者的头脑中,经济利益至上就是竞争法则,他们是没有环保意识与循环观念么?不是,而是没有从价值观上内在认同甚至直接表现为责任缺失下的行为漠视。我们在批判反思传统发展观,指责这部分群体时更需要直面矛盾,我们更需要看到不少地区在形成宣传塑造新发展理念的客观现实困境,这在不同区域,不同工业化进展阶段,不同自然生态系统禀赋的时间空间范畴下,经济发展与环境保护的老话题,新矛盾对立程度是完全不同的。尚有不少地区没能摆脱贫困,或者处在工业化快速发展期,在面临求生存要发展的动力下,老环境摊子厚实,自然资源系统脆弱,这主要存在于中西部地区,再加上历史上到现在还存在的跨区域转移污染源问题,农村环境‘反哺’城市问题等等,难以根本摆脱对环境资源的天然依赖,以及强大的发展夙愿,经济与环境社会几个统筹,协调并举,说起来容易,实施则困难重重。欣喜的,我们找到了可持续的发展思路,坚定了前进的信念,十一五规划期间各省市环境保护工作也取得了可

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